“一带一路”能源合作模式探讨
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发布日期:2018年02月01日
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2013年9月及10月,中国国家主席习近平在出访哈萨克斯坦和印度尼西亚期间,先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的重大倡议,得到了国际组织及沿线国家的高度关注、广泛认同与积极响应。

能源合作是“一带一路”建设的重要内容,沿线各国特别是发展中国家对能源合作的需求尤为迫切。抓好能源领域合作,有利于更好地全方位推动“一带一路”建设。在合作过程中,需要我们创新思路,根据不同国家探索不同的合作模式,推动能源领域合作取得务实进展。

本人在国家能源局工作期间,非常荣幸有机会负责组织协调“一带一路”旗舰项目——中巴(中国-巴基斯坦)经济走廊能源项目建设工作。本文以中巴经济走廊能源项目建设为例,探讨能源领域合作的新模式和经验。

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项目合作背景

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中巴经济走廊位于“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”交汇处,是“一带一路”倡议的支点项目。在两国领导人的关怀下,中巴两国以经济走廊为中心,以瓜达尔港、交通基础设施、能源、产业合作为重点,打造两国“1+4”合作布局,能源合作是其中重中之重。

2015年前巴基斯坦停电现象严重,首都伊斯兰堡夏季最高停电小时数达到12小时,能源短缺特别是电力短缺已成为制约巴基斯坦经济社会发展的重要障碍。为此,巴方政府明确提出希望中国能帮助巴方在2017年底或2018年初解决其能源、电力短缺问题。可以说,中巴经济走廊能源项目一旦建成,将为巴基斯坦社会经济发展注入活力,奠定重要的发展基础,造福巴基斯坦人民并惠及整个地区;同时,对我国能源装备产能“走出去”和能源产业发展具有非常重要的作用。

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项目合作内容

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2014年中巴双方签署关于能源领域合作的政府间协议。据此协议,中巴经济走廊能源项目共21个,装机总容量1704.5万千瓦,投资总额度约300亿美元,包括萨希瓦尔煤电、卡西姆港煤电、真纳太阳能光伏园、胡布煤电、卡洛特水电、输电线路等电源和电网项目。自2014年起陆续开工,目前完工及在建能源合作项目11项,总装机691万千瓦,其中达沃风电、萨察尔风电、萨希瓦尔煤电、UEP风电、真纳光伏园5个项目已经完工。

这些项目的建设很大程度上缓解了巴基斯坦能源短缺问题,为巴国经济快速发展奠定基础。据统计,2008-2013年,巴基斯坦国内生产总值(GDP)平均增长率为3.2%;2013-2014年经济保持平稳增长,GDP增长率超过4%;2016-2017年GDP增长率则达到5.28%,创10年来的新高。

随着上述项目的开工,中国与巴基斯坦在电力工程、技术、装备、人才培养等领域展开了全方位的合作。据粗略统计,已开工项目可带动就业超过7500人,其中中方人员约2500人,巴方人员约5000人。项目投产后,将逐步实现本地化运营,这将全面提高巴电力工业科技水平,并为两国带来显著的社会和经济效益,进一步夯实中巴全天候战略合作伙伴关系。

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能源合作模式探索

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中巴经济走廊能源项目建设类型多,投资量大,技术复杂,参与方多,时间要求紧,涉及两国的多个政府部门、电力企业、金融机构和科研设计院所,还面临一系列政策、技术和融资障碍。传统的商业合作模式完全不能满足中巴经济走廊能源项目建设所需的资金、技术和时间要求。

如何凝聚各方力量,形成合力,形成建设的快速通道,是双方政府和能源部门需要重点考虑的问题。

在这种背景下,双方政府共同努力,探索出了两国能源项目务实合作的多层次模式,即“编制规划-政府协议-企业合同-融资贷款-项目执行”,一方面为企业提供了良好的服务,另一方面实现了项目的商业化运营,取得了很好的效果。

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1. 通过规划引领,实现科学布局

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巴基斯坦能源发展面临两大挑战:一是高度依赖石油天然气资源,两者约占能源总供给的80%,且高度依赖进口;二是电力短缺,电力基础设施薄弱,电源以燃油、燃气电站为主,设备老化,输电损失大。

为确保能源项目切实满足巴方需求,2014年初,双方政府启动《中巴经济走廊能源规划》编制工作,组织专家团队根据巴基斯坦资源禀赋、能源发展现状和长远需求,研究制定了能源合作规划。主要立足点是优先利用巴国水电、煤炭、风电和太阳能资源,兼顾近期急需和中长期发展需求。近期利用进口煤炭在南部港口建设煤电项目,因地制宜发展水电和太阳能发电等项目,通过实施工期短、见效快的项目,满足当前电力急需发展的需要;中长期合理控制各类能源消费比重,优化能源消费结构,开发水电。

科学的顶层设计确保了中巴经济走廊能源项目建设切实可行,布局合理。2014年初巴方提出的能源项目装机总量为2500万千瓦。但规划研究认为,巴基斯坦近期电力缺口约500万千瓦,中长期约为1000万千瓦,并考虑项目执行的不确定性,明确能源项目总规模约1700万千瓦。从实际工作执行情况看,规划提出的目标和项目符合巴基斯坦客观需求,是比较合理的,根据规划建设的项目满足了巴基斯坦经济发展对能源的需求。

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2. 签署政府间协议,实现政策保障

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为保障中巴经济走廊能源项目顺利建设,理清项目建设面临的各类风险和障碍,控制合作风险,制定合作政策,中方提出了商签政府间协议的建议。

经双方政府反复磋商,2014年11月亚洲太平洋经济合作组织(APEC)会议期间,中巴双方政府签署了能源合作政府间协议,制定了中巴经济走廊能源项目的融资、保险、备案等系列政策和快速绿色通道。

巴方也陆续出台了一系列支持政策,包括:针对巴基斯坦电费回收延迟问题,设立电费支付准备金账户,防止电费不能及时回收影响电站运营;针对外汇兑换,专门建立外汇兑付保障机制,防范汇兑风险;针对安全局势,成立特别安保部队,确保中方人员施工安全;制定一系列税收和土地政策。这些措施为中方企业实施项目建设奠定了法律基础和政策保障。

在项目推进过程中,双方政府一直坚持政策保障、商业运作的理念,得到了双方企业和金融机构的积极响应。据了解,在中巴经济走廊能源项目签署政府间协议之后,企业均认为巴国的投资环境有所改善,投资积极性大为提高。

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3. 签订企业合同,确保有效执行

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根据双方政府间协议商定的条件,按照互利双赢原则,双方企业就项目合作内容和合作具体条件等进行了反复研究和友好磋商,针对具体项目签署了合作合同,商定了合作条件。在各方条件满足的情况下,以最快速度启动了项目建设。

由于双方政府为项目实施提供了各种支持政策和绿色通道,2015年,在政府间协议签署的几个月后,萨希瓦尔煤电、真纳太阳能光伏园等多个项目便开工建设。

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4. 搭建协商平台,产业金融融合

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中巴经济走廊能源项目涉及资金量很大,我国的银行、信用保险等多家金融机构参与,提供了多种形式的资金投入、项目担保等。如何协调企业和金融机构的力量,使产业和金融更好地融合,是中巴经济走廊能源工作组从一开始就切实思考的问题。

对此,双方设计了产业和金融的全方位合作模式,金融和保险公司从一开始就全面深入参与规划编制和协议谈判,为项目商业运作提出建议,设计金融方案的同时也在一定程度上保障投入资金的安全。

中方还搭建了政府、金融保险机构和企业协商平台,使金融保险机构能从项目运作初期就深度介入,同时使企业能高效获得资金保障。

这种产业和金融的密切协作一方面保证了项目融资,另一方面大大加快了项目建设进度,确保了中巴经济走廊能源项目建设的时间要求,得到了巴方的高度认同和充分信任。

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5. 做好过程管理,及时协调问题

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为保障项目建设进度和工程质量,两国政府一直密切关注项目进展,通过中巴经济走廊能源工作组机制,提供一站式办公服务。

首先,双方政府每月统计中巴经济走廊能源项目信息,根据出现的问题及时予以协调,解决项目推进过程中的融资、设备通关等问题;其次,对于单方面无法解决,需要双方配合的问题,通过能源工作组会议、专家会议等多层次的交流机制,共同协商解决。

为了适应能源发展形势的变化,双方政府还建立了中巴经济走廊能源项目调整和评估机制。通过评估各项目进展,对一些因客观原因停滞或终止的项目,从项目清单中调整出去;对一些进展良好的扩容项目,及时调整进入项目清单,确保能源项目务实推进。

通过上述各种措施,中巴经济走廊能源项目在保证质量的前提下实现了快速建设。如萨希瓦尔燃煤电站从开工到投产仅用了23个月,切实满足了当地用电需求。

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中巴经济走廊能源合作模式的示范作用

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中巴经济走廊能源项目建设针对双方国情,采取了有针对性的合作方式,对我国“一带一路”能源项目合作具有重要的示范作用。

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1. 要充分重视合作双方的战略和规划对接

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“一带一路”沿线国家多为发展中国家,各国能源领域均有各自的发展战略和发展规划。“一带一路”能源项目建设,必须将两国能源发展战略和发展规划进行对接,共同研究合作需求,布局合作内容,完善合作政策,并尽可能地编制合作规划。

虽然不同国家因体制机制原因,战略对接和合作规划编制的深度有所差别,但通过合作规划的编制,双方可以充分了解各自的合作需求和合作的关切点,找到合作中存在的政策、法律等方面的障碍,提出有针对性的解决措施,为具体的项目合作奠定基础。

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2. 双方政府应为合作搭建沟通协商平台

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“一带一路”沿线国家能源产业发展水平不一,发展理念也有所差别,在开展投资和工程服务合作时,存在较为显著的信息不对称现象。同时在项目执行过程中,往往会因为政策、法律、融资等各方面原因,出现各种问题。双方政府搭建沟通协商平台,可为政府、企业、金融机构提供一个良好的协商、沟通和快速解决机制。

中巴经济走廊能源项目工作组作为双方政府搭建的平台,为企业提供协商平台,也是双方政府解决问题的一揽子服务站点,极大地提高了项目推进效率,降低了时间成本和资金成本,更极大地增加了双方互信,为进一步扩大合作奠定了良好的基础。

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3. 项目建设应坚持商业运营和市场化原则

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能源项目通常具有投资大、工期长、回收期长的特点,但与其他基础设施项目相比,能源项目一般收益可控,所在国政府通常尽量不使用软贷款等予以支持,仅给予政策保障,按照商业化运营是建设能源项目的基本要求。

中巴经济走廊双方政府给予了许多支持,主要是政策便利支持,每个项目的投资仍然由企业按商业原则自主决策。同时,项目公司在投资建设时,往往综合考虑投资回报、环境保护等多方面因素,并特别注意通过本地化、人员培训等实现与所在国能源产业和能源技术水平的共同发展。

正是这种商业运营和互利共赢的原则,保证了中巴经济走廊能源项目在建设过程中得到巴政府、社会和民众的大力支持,确保了项目的顺利建设和运营。(来源:《国际石油与经济》 作者:张玉清)

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